本文内容转载自微信公众号“广东自然资源”
盘活农村资源资产 释放高质量发展空间
——聚焦粤桂琼三省（区）乡村振兴用地需求与保障
国家自然资源督察广州局调研组
主 要 做 法
土地是乡村最大的资源、资产，是乡村振兴最重要的支撑要素。国家自然资源督察广州局调研组调研发现，广东、广西、海南三省（区）贯彻落实党中央、国务院的决策部署，结合各自区域特色，出台了一系列乡村振兴用地保障政策，进行了大量实践探索，取得了一定成效。
强化政策供给。广东制定《关于保障农村一二三产业融合发展用地促进乡村振兴的指导意见》《广东省村庄规划全面优化提升三年行动计划》和《乡村振兴用地政策指引》等文件，在“明类型、谋布局、拓空间、简审批、优供应、强监管”等方面提出具体支持措施，保障乡村产业用地需求。广西结合少数民族和边疆地区特点，制定《巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的若干措施》《自然资源支持乡村振兴政策指引（2021版）》和《保障农村一二三产业融合发展用地的具体措施》等文件，着眼于巩固拓展脱贫攻坚成果，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。海南抓住中国特色自贸港建设的契机，统筹推进“三块地”改革，出台《统筹推进农村土地制度改革试点工作实施方案》和《集体经营性建设用地入市试点办法》《农村土地征收制度试点办法》等配套文件。
统筹规划引领。广东在省级国土空间规划中设立“营造兴旺和美丽农业空间”专章，将各地提出的一批乡村振兴项目作为重点项目予以保障，明确在市县国土空间总体规划批准实施前，继续使用土地利用总体规划剩余的建设用地规模，按照20%的比例预支使用国土空间规划新增建设用地规模。同时，允许地级以上市按照城镇开发边界范围内非现状建设用地的10%的比例，在城镇开发边界和村庄范围外布局新增城镇建设用地，为乡村振兴发展预留用地空间。广西先后出台村庄规划编制技术导则、数据库标准和审查要点等系列规程规范，全区111个县（市、区）已有107个出台农房建设规划管控办法，为过渡期农民建房和乡村振兴急需落地项目提供了规划保障；协调落实资金用于支持各市县完成了3400个村“多规合一”实用性村庄规划编制，正在开展1930个村庄规划编制，为乡村振兴战略实施提供规划指引和空间保障。海南以规划为引领，统筹推进全域土地综合整治，破解耕地碎片化、布局无序化、利用低效化、生态质量退化等问题。
注重系统施策。一是强化用地计划管理。三省（区）均明确省级或各地区至少安排5%的新增建设用地指标保障乡村重点产业和项目用地。二是推进设施农业用地管理规范化。广东在严守农地农用和耕地保护红线的前提下，明确了设施农业用地范围、规模以及程序，2021年以来推动2.31万宗、40.79万亩设施农业用地上图入库，并强化已备案设施农业用地监督管理。广西实施城乡建设用地增减挂钩助力乡村振兴，通过指标交易为地方筹集乡村振兴建设资金；授权地方合理细化设施农业用地范围，简化设施农业用地备案程序，提高审批效率。三是积极盘活利用农村存量建设用地。广东深化实施“三旧”改造，积极推进村镇工业集聚区升级改造工作，拓展产业发展空间。广西鼓励各地以全域土地综合整治工程为平台，复合利用整治修复后的土地发展新兴产业，在组织整改恢复耕地过程中，采取与大型企业合作等举措，保障农民收入不减少。
做实资源惠民。一是开展闲置建设用地拆旧复垦。广东开展闲置建设用地拆旧复垦腾退指标公开交易，在省内流转用于城镇建设。二是积极推进房地一体登记工作。广西实现权籍调查100%全覆盖，符合“房地一体”登记发证条件的农村不动产登簿率达98%以上，符合登记要求的易地扶贫搬迁安置房登记发证率为100%，减免相关费用约9900万元。海南完成农村房地一体不动产确权登记96万宗，占应发证总数99.5%，基本实现“应登尽登”。广西积极探索建立生态产品价值实现机制，先后在桂林、梧州等市县开展生态产品价值实现试点，发布两批生态产品价值实现典型案例。
深化实践探索。针对乡村振兴用地保障方面遇到的一些现实问题，三省（区）进行了有益探索。一是探索城镇开发边界外的用地审批方式。广东探索城镇开发边界范围外“准入目录+总量控制”的用地管理规则，在县级国土空间总体规划编制中，明确城镇开发边界外布局建设项目准入目录，作为国土空间规划实施后建设项目用地组卷报批依据；制定《广东省自然资源厅关于实施点状供地助力乡村产业振兴的通知》，明确在城镇开发边界外，乡村产业项目及其配套的基础设施和公共服务设施，可以使用零星、分散的建设用地，单个项目建设用地面积不超过30亩。海南制定《省和市县总体规划实施管理办法》，明确城镇开发边界外建设项目符合市县总体规划和建设项目准入目录的，由市县自然资源和规划主管部门或行政审批服务部门作出规划许可。二是探索实施“农村零星公共服务设施用地”政策。针对农村地区部分公共服务设施布局零散、占地面积小、难报批等特点，三省（区）均制定政策，明确不涉及占用耕地和永久基本农田、不硬化地面的生态景观以及零星分散、面积不超过200平方米的公共厕所、停车场等乡村产业项目配套的基础设施和公共服务设施用地，可以按原地类管理。三是部分市县主动探索，形成了一些有益的实践经验。比如，广州市每年组织各区收集报送乡村振兴用地需求，统筹纳入年度土地利用计划。惠州市根据项目等级和建设时序实行差别化的用地保障方式，对于选址已明确、可开工建设的重点项目，采用精准上图或示意性上图的方式优先保障，在县（区）级国土空间总体规划中落实建设用地布局；对于暂未明确选址和建设范围的重点项目，纳入国土空间规划重点项目清单，以名录形式保障未来建设空间。韶关市收集并梳理各县（市、区）乡村振兴产业用地的实际需求，形成项目管理台账，再根据土地资源资产的清查情况，研究在用地规模、指标等方面予以保障。广西贵港对全市可用于发展设施农业的土地潜力情况进行筛查，摸清底图底数并对外公布，促农业产业招商引资更加精准。
问 题 及 建 议
调研发现，三省（区）在乡村振兴用地保障方面遇到了一些问题和难点：广东乡村基础设施和公共服务设施建设较滞后，土地碎片化特征明显，村集体对土地的管控力度有限；广西村庄建设布局有待优化，村庄用地效率不高，乡村产业基础薄弱；海南在发展壮大集体经济、推动农业增效、农民增收上有短板等。
问题一：城镇开发边界外有乡村振兴项目用地需求，但项目用地尚无法办理农转用审批手续。
调研发现，在乡村振兴实施过程中，部分与乡村振兴相关的“三产融合”发展项目，在城镇开发边界外有新增建设用地需求。但是，目前城镇开发边界外、村庄规划未覆盖到的区域，项目用地审批缺少规划依据。“三产融合”发展项目不属于单独选址类项目，也不符合《自然资源部关于印发土地征收成片开发标准（试行）的通知》关于土地征收的有关要求，无法办理农转用和土地征收审批手续，导致相关项目落地难。
调研组建议，一是允许地级以上市按照城镇开发边界范围内非现状建设用地的一定比例，在城镇开发边界外、乡村规划未覆盖到地区布局新增城镇建设用地，为乡村振兴发展预留用地空间；二是将编制片区规划或专项规划、制定项目准入目录，作为城镇开发边界外乡村振兴项目用地组卷报批的依据。
问题二：有的新建、扩建农村道路难以避让永久基本农田。
调研发现，一些地区劳动力减少，在推进乡村振兴有关工作时，引进农业企业从村集体、村民手中流转土地，搞规模化种植，或者采取企业和农户签订协议的方式，由企业定期到田间地头收购农产品。在平原地区或坡度较缓的丘陵地区，农业企业普遍使用大型机械设备进行播种、施肥、收割等，农村地区原有的机耕路、农村道路满足不了大型机械设备进出需求，也满足不了一些用于蔬菜、瓜果保鲜的大型运输车辆的通行要求。因此，将原有机耕路改造为硬底化的农村道路，将一些“断头路”延长修通，或将原有农村道路适当拓宽至8米，是目前乡村振兴面临的现实需求。调研还发现，平原地区或坡度较缓的丘陵地区耕地被划为永久基本农田的比例较高，很多村庄被永久基本农田包围，对原有机耕路进行硬化拓宽、将原有“断头路”延长修通，或将原有较为狭窄的农村道路拓宽至8米，不可避免占用永久基本农田。农村道路不属于《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》明确的可以占用永久基本农田的几种类型，乡村振兴过程中新建或扩建的农村道路实际上存在大量违法占地行为。
调研组建议，进一步优化永久基本农田占用补划政策，参照《自然资源部农业农村部国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》的相关规定，对乡村振兴迫切需要而又难以避让永久基本农田的农村道路用地，允许地方在充分论证的基础上，在县域内先补划同等面积永久基本农田后，再实施项目建设。
问题三：部分村庄建设用地的使用规则需进一步明确，为乡村振兴释放用地空间。
调研发现，对于第一次全国土地调查、第二次全国土地调查中均为村庄建设用地，在第三次全国国土调查中按照“所见即所得”原则，调查为农用地、空闲地，并标注203属性的土地总量较大。目前，对于如何释放此类土地建设用地规模，国家层面政策还不明确。
调研组建议，自然资源部尽快明确相关使用规则，释放此类土地建设用地规模。一是在符合国土空间规划的前提下，可以将此类土地作为建设用地管理，具体实施建设的不视为新增违法用地。二是允许各地结合实际，在总量管控的前提下，动态腾挪村庄建设用地规模，合理优化村庄布局。
问题四：部分乡村振兴项目采用出租、入股、联营等方式使用合法农村集体建设用地，与土地卫片执法图斑合法性判定规则不衔接，导致无法落地或无法正常生产。
调研发现，一些乡村振兴项目由企业和农村集体合作开发，在已经依法办理农转用审批手续的农村集体建设用地上，采用出租、入股、联营等方式用地建设。按照自然资源部《土地卫片执法图斑合法性判定规则》，地方有关部门需在部综合执法监管平台上传农用地转用审批、土地供应等材料，并填报供地合同号。因无法填报供地合同号，涉及的土地被卫片执法判定为新增违法用地。
调研组建议，加强与供地政策的衔接，完善《土地卫片执法图斑合法性判定规则》，对于已办理农用地转用审批手续，采用出租、入股、联营等方式开发建设的集体土地，认定为已供地的合法建设用地，应不作为新增违法用地进行查处。同时，完善现有的供地备案系统。
